Wissensgesellschaft

Stadtentwicklung und Klima aus ökonomischer Sicht
am Beispiel der dringend erforderlichen blau-grünen Freiräume in unseren Städten
 

 
Die Notwendigkeit einer klimaresilienten Stadtentwicklung ist fachlich unbestritten.

Grün-blaue Infrastrukturen – von der dezentralen Regenwasserrückhaltung über urbane Grünräume bis hin zu integrierten Schwammstadt-Konzepten – sind längst als zentrale Bausteine anerkannt. Sie dienen nicht nur der Klimaanpassung, sondern erfüllen zugleich Funktionen der Daseinsvorsorge, der Gefahrenabwehr und der städtebaulichen Qualitätssicherung. ¹ Gleichwohl zeigt sich in der Umsetzung ein strukturelles Defizit: Nicht das Erkenntnisniveau ist das Problem, sondern die Übersetzung in genehmigungsfähige, realisierbare Projekte.
 
Aus juristisch-unternehmerischer Perspektive tritt dabei ein Spannungsverhältnis zutage, das in der planerischen Diskussion häufig unterbelichtet bleibt. Während die Zielsetzungen politisch und fachlich immer ambitionierter formuliert werden, bleibt das Instrumentarium ihrer Umsetzung vielfach in sektoral fragmentierten Genehmigungslogiken verhaftet. Das Bauplanungsrecht eröffnet zwar mit § 1 Abs. 5 BauGB ausdrücklich die Verpflichtung zu einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung unter Berücksichtigung klimatischer Belange, ² und konkretisiert dies in § 1a BauGB durch Vorgaben zum Umgang mit Boden, Natur und Landschaft, ³ doch diese Zielnormen entfalten ihre Wirkung erst im Vollzug – und genau hier liegt die systemische Schwäche.
 
In der Genehmigungspraxis treffen Vorhaben der grün-blauen Infrastruktur regelmäßig auf eine Vielzahl paralleler Prüfregime: bauplanungsrechtliche Zulässigkeit, wasserrechtliche Erlaubnisse, naturschutzrechtliche Eingriffsregelungen, artenschutzrechtliche Prüfungen sowie immissionsschutzrechtliche Anforderungen. ⁴ Diese Verfahren sind rechtlich jeweils eigenständig strukturiert und folgen einer Logik der Einzelfallprüfung und Risikovermeidung. Eine integrierte Betrachtung, die dem systemischen Charakter grün-blauer Infrastruktur gerecht würde, ist hingegen nicht strukturell angelegt.
 
Für projektverantwortliche Unternehmen entsteht daraus ein zentrales Risiko: Zeit. Genehmigungsdauer ist nicht nur ein organisatorischer Faktor, sondern wirkt unmittelbar auf Finanzierungsbedingungen, Projektkalkulationen und Investitionsentscheidungen. ⁵ Verzögerungen führen zu steigenden Kapitalkosten, verändern rechtliche Rahmenbedingungen während des laufenden Verfahrens und können im Extremfall die Realisierbarkeit eines Projekts insgesamt infrage stellen. Gerade bei grün-blauen Maßnahmen, die häufig integraler Bestandteil größerer Vorhaben sind, potenziert sich dieses Risiko.
 
 Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verfahrensdauer grundsätzlich erkannt und mit Instrumenten wie den beschleunigten Verfahren nach § 13, § 13a und § 13b BauGB reagiert. ⁶
Auch auf europäischer Ebene wird mit Initiativen wie der geplanten Nature Restoration Regulation ein verstärkter Umsetzungsdruck erzeugt.⁷ Gleichwohl bleibt die Wirkung dieser Instrumente begrenzt, solange sie nicht in kohärente Projekt- und Entscheidungsstrukturen übersetzt werden. Beschleunigungsvorschriften entfalten nur dann Wirkung, wenn sie im Verwaltungsvollzug tatsächlich als Steuerungsinstrumente genutzt werden – und nicht durch zusätzliche Prüfschleifen kompensiert werden.

Vor diesem Hintergrund wird ein grundlegender systemischer Widerspruch sichtbar: Die politische Zielsetzung verlangt Integration, Tempo und Umsetzung, während die bestehende Genehmigungsarchitektur auf Differenzierung, Absicherung und Zuständigkeitsabgrenzung ausgerichtet ist. Dieses Spannungsfeld ist kein individuelles Vollzugsdefizit, sondern Ausdruck einer strukturellen Inkongruenz zwischen Zielsystem und Verfahrenssystem.

Aus unternehmerischer Sicht lassen sich daraus drei zentrale Handlungsfelder ableiten.

Erstens bedarf es einer echten Verfahrensintegration. Nicht nur die grün-blaue Infrastruktur erfordert eine frühzeitige Bündelung aller fachrechtlichen Belange, eine klare Federführung innerhalb der Verwaltung und verbindliche Zeitachsen. Die rechtlichen Grundlagen hierfür sind vorhanden, etwa in Form koordinierender Verfahrensansätze und der Möglichkeit städtebaulicher Verträge nach § 11 BauGB, ⁸ die jedoch in der Praxis nicht konsequent als Steuerungsinstrument genutzt werden.
Zweitens ist eine Neubewertung des Verhältnisses von Vollständigkeit und Entscheidungsfähigkeit erforderlich. Das derzeitige System zielt auf maximale rechtliche Absicherung in jeder einzelnen Verfahrensstufe. Demgegenüber sollte stärker auf entscheidungsfähige Zwischenschritte und rechtssichere Vereinfachungen gesetzt werden. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts betont wiederholt, dass planerische Entscheidungen auf einer gerechten Abwägung beruhen müssen, nicht jedoch auf einer vollständigen Eliminierung aller Risiken. ⁹ Diese Differenzierung eröffnet Spielräume, die in der Praxis bislang zu wenig genutzt werden.
Drittens schließlich ist ein Perspektivwechsel in der Organisationslogik erforderlich: weg von der aktenorientierten Bearbeitung, hin zu projektorientierten Strukturen. Komplexe Vorhaben benötigen klare Verantwortlichkeiten, definierte Schnittstellen und eine aktive Steuerung. Verwaltungshandeln muss sich – jedenfalls in zentralen Transformationsfeldern – stärker an Projektlogiken orientieren, ohne dabei die rechtstaatlichen Anforderungen zu relativieren.
Unternehmen nehmen in diesem Kontext eine Schlüsselrolle ein. Sie sind nicht lediglich Adressaten von Genehmigungen, sondern Träger von Investitionen, Umsetzungskompetenz und Risiko. Ohne ihre aktive Einbindung wird die Transformation hin zu klimaresilienten Städten nicht gelingen. Voraussetzung hierfür sind jedoch verlässliche Rahmenbedingungen, insbesondere kalkulierbare Verfahrensdauern und rechtliche Klarheit.
 
Zwischenresümee:
Die rechtlichen Grundlagen für eine beschleunigte Umsetzung der hier beispielhaft beleuchteten grün-blauer Infrastruktur sind wie für alle Felder des Exekutivhandelns vorhanden. Das eigentliche Defizit liegt in ihrer Anwendung und in der fehlenden Integration der Verfahren. Klimaresilienz ist damit keine primär planerische, sondern eine institutionelle und verfahrensbezogene Herausforderung.

Politisch ausgedrückt muss der Staat, wenn klimaresiliente Städte politisch gewollt sind, seine eigene Umsetzungsfähigkeit überprüfen. Es genügt nicht, ambitionierte Ziele zu formulieren und zugleich Verfahren zu betreiben, die deren Realisierung strukturell verzögern. Die Frage ist nicht, ob wir mehr Regulierung benötigen – sondern ob wir die bestehende Regulierung handlungsfähig organisieren.

Fazit: Ein Verhandlungsverwaltungsverhalten, das ohne Änderung der Sach- und Rechtslage wiederholt von zuvor tragfähig abgewogenen Ergebnissen abrückt und keine konsistenten Entscheidungsmaßstäbe erkennen lässt, indiziert einen Ermessensfehlgebrauch bzw. eine Ermessensunterschreitung und ist als Verstoß gegen das Gebot sachgerechter, widerspruchsfreier Ermessensausübung justiziabel.

Als hier zu definierende Handlungsaufforderung ist ein politischer und administrativer Fokus auf:
integrierte Genehmigungsverfahren mit verbindlicher Steuerung,
konsequente Nutzung bestehender Beschleunigungsinstrumente,
Stärkung projektorientierter Verwaltungsstrukturen sowie
verlässliche Partnerschaften zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen,
erforderlich, denn: zügige Genehmigung ist möglich – sie ist keine Frage neuer Gesetze, sondern eine Frage der konsequenten Anwendung, Priorisierung und Organisation.

1. Vgl. u. a. Umweltbundesamt, „Grün in der Stadt – Für eine lebenswerte Zukunft“, 2017.
2. § 1 Abs. 5 BauGB – nachhaltige städtebauliche Entwicklung.
3. § 1a BauGB – ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz.
4. Überblick zu fachrechtlichen Anforderungen: Jarass/Kment, BauGB, Kommentar.
5. Zu ökonomischen Auswirkungen von Verfahrensdauern: empirische Studien zu Infrastrukturprojekten (z. B. DIW).
6. §§ 13, 13a, 13b BauGB – vereinfachte und beschleunigte Verfahren.
7. EU-Kommission, Vorschlag für eine Nature Restoration Regulation (COM/2022/304).
8. § 11 BauGB – städtebauliche Verträge.
9. BVerwG, st. Rspr. zur planerischen Abwägung (z. B. BVerwG 4 C 1.16).