Hier: Bahnflächen – Daseinsvorsorge und Bahnstrukturreform „Bahnhof 2020“
Leipzig – ein Abriss der Möglichkeiten
Ausgangslage.
Infrastruktur „Bahnzweck“ ist Verkehrszweck als genuine Gemeinwohlaufgabe der fachlichen Gewährleistung für den schienengebundenen Verkehr, die zur planfestgestellten und gewidmeten Fläche geführt hat. Dies ist eine vom Bundesgesetzgeber überantwortete fachplanerische Privilegierung zur optimalen Realisierung der Gemeinwohlaufgabe. Damit ist der dauernde Eingriff in die kommunale Planungshoheit erlaubt. Die Bahnflächen sind als solche gewidmet und erst durch formalen actus contrarius der Entwidmung für die gemeindliche Planung wieder frei. Demnach gilt es, den Dauereingriff in ständiger Kollusion zum Planungsrecht der selbstbestimmten Kommune nach Änderung der Zweckbestimmung von dem Bahnbetrieb gewidmeten Anlagen in ihren Belangen zu prüfen.
Durch den »Bahnhof 2000« als Geschäfts- und Kommunikationszentrum ist außerhalb der eigentlichen Daseinsfürsorge und Sicherstellung der notwendigen Infrastruktur auf „ersten Zugriff“ just an der Schnittstelle von Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung als räumlicher Gesamtplanungsauftrag Konfliktpotential zwischen Planungsauftrag und gesetzlichem Rentabilitätsauftrag der Bahn entstanden. Der Leipziger HBF war unter damals großer Bürgerbewegung mit Stuttgart, Mannheim und Hamburg einer der ersten DB Shopping Mals Deutschlands, die erste Ostdeutschlands. Man erinnere sich an die Demonstrationen wegen des Wegfalls von Gleisen und das Einbüßen des Status „größter europäischer Sackbahnhof Europas“. Hier wäre aus kommunaler Sicht bereits – ermöglicht später durch die Hebel der Gelder der Olympiabewegung – die einzigartige Möglichkeit gegeben gewesen, den Bahnhof zur optimalen Anbindung an den Schienenverkehr „Projekt deutsche Einheit“ an den Flughafen zu bringen und mit der Bahn strategisch klug diese innerstädtischen Projekte zugunsten der Stadtgemeinschaft weiter zu verhandeln wie der dazu angelegt gewesene kluge Ausbau des Flughafens in der Nordkurve. Allein: der Wille und der Mut, die durch die Möglichkeiten der Olympiabewerbung vorbereiteten Maßnahmen weiter umzusetzen, hatte nach dem 18.05.2004 gefehlt. Nun fahren die Leipziger über Halle oder Erfurt und der Flughafen ist Gepäckversand und Truppenstützpunkt.
Zurück zur gesetzlichen Grundlage und Aufgabe der Bahn. Die Bahnstrukturreform von 1993 regelt zum einen die Organisationsprivatisierung der Deutschen Bundesbahn in der Neugründung der Aktiengesellschaften. Art. 87 Abs.3 Satz 1 GG beinhaltet zum anderen, dass Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form geführt werden. Damit spaltet sich der Auftrag der umfassenden gemeinwirtschaftlichen Daseinsvorsorge ab und führt unmittelbar zur Kollision zwischen privilegierter Fachplanung und subsidiärer Bauleitplanung der Kommune. Der ursprüngliche Normzeck des Vorrangs der infrastrukturellen Daseinsvorsorge ist faktisch entfallen, den Planungsvorbehalt gibt es weiterhin.
Folgen.
Durch den mit dem Rentabilitätsverpflichtung zum Höchstwertverkauf verbundenen Privatisierungsauftrag sind beispielhaft in Leipzig auch die großen Bahnflächen wie HBF West, Freiladebahnhof, Bayerischer Bahnhof an private Vorhabenträger zu Bestpreisen durch die Bahntöchter veräußert worden. Dies hätte anders verlaufen können, dazu schon oben. Gerade die rechtliche Gemengelage und die daraus folgende Rechtsunsicherheit hatte noch in den 90igern bei gleichzeitigem wirtschaftlich und politisch motiviertem Handlungsdruck in vielen Fällen zu konsensualen Lösungen zwischen den Beteiligten Deutsche Bahn und Kommune geführt, z.B. im Gestalten von sinnvollen Tauschgeschäften zwischen Kommune, Bahn, Bund und Landesinteressen als Teil der Bodenbevorratung und der langfristigen strategischen Grundstückspolitik. Später hat es keinerlei weitere Abstimmungen und Verhandlungen, noch das Ziehen von Vorkaufsrechten zur Daseinsvorsorge „Wohnraum“ oder anderem gegeben. Bahn und Stadt haben sich nicht mehr konsensual geeinigt und an einem Strang gezogen, sondern sind auf Konfrontation der Planungshoheiten gegangen.
Selbstverständlich wäre gerade bei den immensen Flächen inmitten des Herzens der Stadt Kapital notwendig, was man sich hätte am geförderten und freien Markt mit städtischen oder landeseigenen Gesellschaften zur späteren Rekapitalisierung organisieren können. Die Kommune hat kein gemeinsames innovatives Konzept mit z.B. den Förderinstrumentarien der KfW, den Möglichkeiten der Bürgschaftsbank Sachsen oder auch eines Fonds gedacht oder genutzt um den rasanten Flächenverkauf in Größenordnungen als Marktteilnehmer zu gestalten, anstatt sich auf die alleinige Planungshoheit zurückzuziehen.
Konfliktlage.
Bei der »Bauleitplanung auf Bahnflächen« geht es um die Reichweite der bauplanungsrechtlichen Möglichkeiten der Gemeinde als Akteur in den Fällen der vorlaufenden Fachplanung; konkret: wie weit reicht der Planfeststellungsvorbehalt der Bahn aus § 18 Abs. 1 AEG und die Frage ob und wenn wann und wie daneben § 29 ff. BauGB zur Anwendung kommt.
Die fachplanungsrechtlichen Zweckbestimmung der gewidmeten Anlage „Bahn“ schränkt die Planung für städtebaulich relevante Regelungen ein. Für die notwendige Abgrenzung der planungsrechtlichen Zuständigkeiten gibt es zweierlei Herangehensweisen. Der völlige Entzug der Anlage aus kommunalem hoheitlichen Einwirken als abstrakte Lösung, sog. Exemtion oder die Manifestierung als exterritorialem Gebiet. Demgegenüber steht die materielle Abgrenzung, die die Vereinbarkeitsprüfung zwischen fachplanerischen Zwängen und bauleitplanerischen Wünschen gestattet, wie das BVerwG – 4 C 48.86- zugunsten der Kommunen entschieden hat. Jedoch darf die Zweckbestimmung der Anlage nicht durch die gemeindliche Bauleitplanung ausgeschlossen werden, die objektive Vereinbarkeit beider Planungsziele muss gegeben sein.
Bei Bahnflächen, die bereits aus der Daseinsfürsorge durch Unterordnung unter den Rentabilitätsanspruch der Bahn herausgefallen waren, tritt damit keine automatische Entwidmung durch Nutzungsänderung ein, da dem subjektiven Willen der Bahn nicht die objektive Plan – Veränderung mangels Zulassungsaktes folgt. Hierauf zieht sich das EBA, das Bundesamt der Bahn regelmäßig zurück; ohne formalen Akt der Entwidmung keine zulässige Bauleitplanung. Die Bahn ist somit Hoheitsträger wie fiskalischer Marktteilnehmer zugleich.
Die Bahn müsste sich bei zweckentfremdeten Anlagen wie jeder andere Grundstückseigentümer behandeln lassen, was sie als „Sondervermögensträgerin mit eigener Fachplanungshoheit“ über die Freigabe des Vermögens in die Planungshoheit des zuständigen Belegenheitsgemeinde oftmals nicht tut. Im Gegenteil, die Entwidmung scheint oft verzögert oder ebenda als Mittel zum eigenen Zweck eines spezifischen Nutzungsinteresses zur Marktsteigerung eingesetzt.
Lösungen.
Die konkurrierenden Planungsbefugnisse, zumal auf kommunalen Territorium, das aus Art 28 GG das Selbstbestimmungsrecht der Kommune institutionalisiert, müssen aufgelöst werden um nicht zum Stillstand zu führen. Fest steht, dass der Planfeststellungsvorbehalt der Bahn (§ 18 AEG) und der baurechtliche Genehmigungsvorbehalt (Vorhabensbegriff nach § 29 BauGB) der Kommune in einem exklusiven Verhältnis zueinander stehen, der aufgelöst werden muss. So schließen die Landesbauordnungen „…. Anlagen des öffentlichen Verkehrs…Nebenbetriebe, Zubehör…“ aus der Bauleitplanung aus. Die Schnittstelle zur Anwendung Bauplanungs – und Baurechts verläuft der herrschenden Meinung nach nutzungsorientiert, sog. Separationskonzentration. Das ist stringent in den Fällen wo die Bahn nichtbetriebsnotwendige eigenständige bauliche Anlagen durch Verkauf oder Vermietung selbst geschaffen hat, bleibt aber immer schwammig, da es letztlich einer gemeinsamen oder judikativen Entscheidung und der (Teil) Entwidmung bedarf. Damit wäre der Fachplanungsvorbehalt auf die bahnrelevanten Anlagen reduziert. Es bleibt bei der Zweckbestimmung und objektiven Vereinbarkeit.
Die Zulässigkeit einer „Vorratsplanung“ für den später eintretenden Fall der Entwidmung hat das BVerwG – BVerwGE 81, 111 – ausgeschlossen, da dies eine aufschiebend bedingte Planungskonstellation ist. Dagegen spricht bei den Fällen der Aufgabe der bahnbetrieblichen Nutzung bereits die existierende faktische Funktionslosigkeit, die das Ermessen des EBA auf Erlass formalen Entwidmungsakts nach § 35 S.2 VwVfG zugunsten des hoheitlichen Zuständigkeit sozusagen auf „0“ reduziert. Ein subjektives Klagerecht steht der Kommune nicht grundsätzlich zu, doch muss sich ein dauernder Eingriff auch dauernd rechtfertigen lassen, also materiell überprüfbar sein. Daraus lässt sich ein materieller Entwidmungsanspruch im Rahmen der Verpflichtungsklage herleiten.
So muss es unter Vorliegen vorgenannter Gründe rechtlich zulässig sein, wenn die Kommune bei absehbarem Zweckwegfall im zeitlichem Zusammenhang ein Bauleitverfahren einleitet, um ihrerseits für die dann möglichen Instrumentarien bauleitplanerischen Vorgehens Herr des Verfahrens werden zu können, denn das Handeln der Bahn ist ein (erlaubter) fortdauernder Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinde und damit in ihre Planungshoheit bis zur formalen Entwidmung.