Fachplanungen und Marktteilnahme

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Stadtentwicklung und Klima aus ökonomischer Sicht
am Beispiel der dringend erforderlichen blau-grünen Freiräume in unseren Städten
 


 
Die Notwendigkeit einer klimaresilienten Stadtentwicklung ist fachlich unbestritten.

Grün-blaue Infrastrukturen – von der dezentralen Regenwasserrückhaltung über urbane Grünräume bis hin zu integrierten Schwammstadt-Konzepten – sind längst als zentrale Bausteine anerkannt. Sie dienen nicht nur der Klimaanpassung, sondern erfüllen zugleich Funktionen der Daseinsvorsorge, der Gefahrenabwehr und der städtebaulichen Qualitätssicherung. ¹ Gleichwohl zeigt sich in der Umsetzung ein strukturelles Defizit: Nicht das Erkenntnisniveau ist das Problem, sondern die Übersetzung in genehmigungsfähige, realisierbare Projekte.
 
Aus juristisch-unternehmerischer Perspektive tritt dabei ein Spannungsverhältnis zutage, das in der planerischen Diskussion häufig unterbelichtet bleibt. Während die Zielsetzungen politisch und fachlich immer ambitionierter formuliert werden, bleibt das Instrumentarium ihrer Umsetzung vielfach in sektoral fragmentierten Genehmigungslogiken verhaftet. Das Bauplanungsrecht eröffnet zwar mit § 1 Abs. 5 BauGB ausdrücklich die Verpflichtung zu einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung unter Berücksichtigung klimatischer Belange, ² und konkretisiert dies in § 1a BauGB durch Vorgaben zum Umgang mit Boden, Natur und Landschaft, ³ doch diese Zielnormen entfalten ihre Wirkung erst im Vollzug – und genau hier liegt die systemische Schwäche.
 
In der Genehmigungspraxis treffen Vorhaben der grün-blauen Infrastruktur regelmäßig auf eine Vielzahl paralleler Prüfregime: bauplanungsrechtliche Zulässigkeit, wasserrechtliche Erlaubnisse, naturschutzrechtliche Eingriffsregelungen, artenschutzrechtliche Prüfungen sowie immissionsschutzrechtliche Anforderungen. ⁴ Diese Verfahren sind rechtlich jeweils eigenständig strukturiert und folgen einer Logik der Einzelfallprüfung und Risikovermeidung. Eine integrierte Betrachtung, die dem systemischen Charakter grün-blauer Infrastruktur gerecht würde, ist hingegen nicht strukturell angelegt.
 
Für projektverantwortliche Unternehmen entsteht daraus ein zentrales Risiko: Zeit. Genehmigungsdauer ist nicht nur ein organisatorischer Faktor, sondern wirkt unmittelbar auf Finanzierungsbedingungen, Projektkalkulationen und Investitionsentscheidungen. ⁵ Verzögerungen führen zu steigenden Kapitalkosten, verändern rechtliche Rahmenbedingungen während des laufenden Verfahrens und können im Extremfall die Realisierbarkeit eines Projekts insgesamt infrage stellen. Gerade bei grün-blauen Maßnahmen, die häufig integraler Bestandteil größerer Vorhaben sind, potenziert sich dieses Risiko.
 
 Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verfahrensdauer grundsätzlich erkannt und mit Instrumenten wie den beschleunigten Verfahren nach § 13, § 13a und § 13b BauGB reagiert. ⁶
Auch auf europäischer Ebene wird mit Initiativen wie der geplanten Nature Restoration Regulation ein verstärkter Umsetzungsdruck erzeugt.⁷ Gleichwohl bleibt die Wirkung dieser Instrumente begrenzt, solange sie nicht in kohärente Projekt- und Entscheidungsstrukturen übersetzt werden. Beschleunigungsvorschriften entfalten nur dann Wirkung, wenn sie im Verwaltungsvollzug tatsächlich als Steuerungsinstrumente genutzt werden – und nicht durch zusätzliche Prüfschleifen kompensiert werden.


Vor diesem Hintergrund wird ein grundlegender systemischer Widerspruch sichtbar: Die politische Zielsetzung verlangt Integration, Tempo und Umsetzung, während die bestehende Genehmigungsarchitektur auf Differenzierung, Absicherung und Zuständigkeitsabgrenzung ausgerichtet ist. Dieses Spannungsfeld ist kein individuelles Vollzugsdefizit, sondern Ausdruck einer strukturellen Inkongruenz zwischen Zielsystem und Verfahrenssystem.


Aus unternehmerischer Sicht lassen sich daraus drei zentrale Handlungsfelder ableiten.

Erstens bedarf es einer echten Verfahrensintegration. Nicht nur die grün-blaue Infrastruktur erfordert eine frühzeitige Bündelung aller fachrechtlichen Belange, eine klare Federführung innerhalb der Verwaltung und verbindliche Zeitachsen. Die rechtlichen Grundlagen hierfür sind vorhanden, etwa in Form koordinierender Verfahrensansätze und der Möglichkeit städtebaulicher Verträge nach § 11 BauGB, ⁸ die jedoch in der Praxis nicht konsequent als Steuerungsinstrument genutzt werden.
Zweitens ist eine Neubewertung des Verhältnisses von Vollständigkeit und Entscheidungsfähigkeit erforderlich. Das derzeitige System zielt auf maximale rechtliche Absicherung in jeder einzelnen Verfahrensstufe. Demgegenüber sollte stärker auf entscheidungsfähige Zwischenschritte und rechtssichere Vereinfachungen gesetzt werden. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts betont wiederholt, dass planerische Entscheidungen auf einer gerechten Abwägung beruhen müssen, nicht jedoch auf einer vollständigen Eliminierung aller Risiken. ⁹ Diese Differenzierung eröffnet Spielräume, die in der Praxis bislang zu wenig genutzt werden.
Drittens schließlich ist ein Perspektivwechsel in der Organisationslogik erforderlich: weg von der aktenorientierten Bearbeitung, hin zu projektorientierten Strukturen. Komplexe Vorhaben benötigen klare Verantwortlichkeiten, definierte Schnittstellen und eine aktive Steuerung. Verwaltungshandeln muss sich – jedenfalls in zentralen Transformationsfeldern – stärker an Projektlogiken orientieren, ohne dabei die rechtstaatlichen Anforderungen zu relativieren.
Unternehmen nehmen in diesem Kontext eine Schlüsselrolle ein. Sie sind nicht lediglich Adressaten von Genehmigungen, sondern Träger von Investitionen, Umsetzungskompetenz und Risiko. Ohne ihre aktive Einbindung wird die Transformation hin zu klimaresilienten Städten nicht gelingen. Voraussetzung hierfür sind jedoch verlässliche Rahmenbedingungen, insbesondere kalkulierbare Verfahrensdauern und rechtliche Klarheit.
 
Zwischenresümee:
Die rechtlichen Grundlagen für eine beschleunigte Umsetzung der hier beispielhaft beleuchteten grün-blauer Infrastruktur sind wie für alle Felder des Exekutivhandelns vorhanden. Das eigentliche Defizit liegt in ihrer Anwendung und in der fehlenden Integration der Verfahren. Klimaresilienz ist damit keine primär planerische, sondern eine institutionelle und verfahrensbezogene Herausforderung.


Politisch ausgedrückt muss der Staat, wenn klimaresiliente Städte politisch gewollt sind, seine eigene Umsetzungsfähigkeit überprüfen. Es genügt nicht, ambitionierte Ziele zu formulieren und zugleich Verfahren zu betreiben, die deren Realisierung strukturell verzögern. Die Frage ist nicht, ob wir mehr Regulierung benötigen – sondern ob wir die bestehende Regulierung handlungsfähig organisieren.

Fazit: Ein Verhandlungsverwaltungsverhalten, das ohne Änderung der Sach- und Rechtslage wiederholt von zuvor tragfähig abgewogenen Ergebnissen abrückt und keine konsistenten Entscheidungsmaßstäbe erkennen lässt, indiziert einen Ermessensfehlgebrauch bzw. eine Ermessensunterschreitung und ist als Verstoß gegen das Gebot sachgerechter, widerspruchsfreier Ermessensausübung justiziabel.


Als hier zu definierende Handlungsaufforderung ist ein politischer und administrativer Fokus auf:
integrierte Genehmigungsverfahren mit verbindlicher Steuerung,
konsequente Nutzung bestehender Beschleunigungsinstrumente,
Stärkung projektorientierter Verwaltungsstrukturen sowie
verlässliche Partnerschaften zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen,
erforderlich, denn: zügige Genehmigung ist möglich – sie ist keine Frage neuer Gesetze, sondern eine Frage der konsequenten Anwendung, Priorisierung und Organisation.


1. Vgl. u. a. Umweltbundesamt, „Grün in der Stadt – Für eine lebenswerte Zukunft“, 2017.
2. § 1 Abs. 5 BauGB – nachhaltige städtebauliche Entwicklung.
3. § 1a BauGB – ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz.
4. Überblick zu fachrechtlichen Anforderungen: Jarass/Kment, BauGB, Kommentar.
5. Zu ökonomischen Auswirkungen von Verfahrensdauern: empirische Studien zu Infrastrukturprojekten (z. B. DIW).
6. §§ 13, 13a, 13b BauGB – vereinfachte und beschleunigte Verfahren.
7. EU-Kommission, Vorschlag für eine Nature Restoration Regulation (COM/2022/304).
8. § 11 BauGB – städtebauliche Verträge.
9. BVerwG, st. Rspr. zur planerischen Abwägung (z. B. BVerwG 4 C 1.16).
 
 
 
 

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Hier: Bahnflächen – Daseinsvorsorge und Bahnstrukturreform „Bahnhof 2020“

Leipzig – ein Abriss der Möglichkeiten

Ausgangslage.

Infrastruktur „Bahnzweck“ ist Verkehrszweck als genuine Gemeinwohlaufgabe der fachlichen Gewährleistung für den schienengebundenen Verkehr, die zur planfestgestellten und gewidmeten Fläche geführt hat. Dies ist eine vom Bundesgesetzgeber überantwortete fachplanerische Privilegierung zur optimalen Realisierung der Gemeinwohlaufgabe. Damit ist der dauernde Eingriff in die kommunale Planungshoheit erlaubt. Die Bahnflächen sind als solche gewidmet und erst durch formalen actus contrarius der Entwidmung für die gemeindliche Planung wieder frei. Demnach gilt es, den Dauereingriff in ständiger Kollusion zum Planungsrecht der selbstbestimmten Kommune nach Änderung der Zweckbestimmung von dem Bahnbetrieb gewidmeten Anlagen in ihren Belangen zu prüfen.

Durch den »Bahnhof 2000« als Geschäfts- und Kommunikationszentrum ist außerhalb der eigentlichen Daseinsfürsorge und Sicherstellung der notwendigen Infrastruktur auf „ersten Zugriff“ just an der Schnittstelle von Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung als räumlicher Gesamtplanungsauftrag Konfliktpotential zwischen Planungsauftrag und gesetzlichem Rentabilitätsauftrag der Bahn entstanden. Der Leipziger HBF war unter damals großer Bürgerbewegung mit Stuttgart, Mannheim und Hamburg einer der ersten DB Shopping Mals Deutschlands, die erste Ostdeutschlands. Man erinnere sich an die Demonstrationen wegen des Wegfalls von Gleisen und das Einbüßen des Status „größter europäischer Sackbahnhof Europas“. Hier wäre aus kommunaler Sicht bereits – ermöglicht später durch die Hebel der Gelder der Olympiabewegung – die einzigartige Möglichkeit gegeben gewesen, den Bahnhof zur optimalen Anbindung an den Schienenverkehr „Projekt deutsche Einheit“ an den Flughafen zu bringen und mit der Bahn strategisch klug diese innerstädtischen Projekte zugunsten der Stadtgemeinschaft weiter zu verhandeln wie der dazu angelegt gewesene kluge Ausbau des Flughafens in der Nordkurve. Allein: der Wille und der Mut, die durch die Möglichkeiten der Olympiabewerbung vorbereiteten Maßnahmen weiter umzusetzen, hatte nach dem 18.05.2004 gefehlt. Nun fahren die Leipziger über Halle oder Erfurt und der Flughafen ist Gepäckversand und Truppenstützpunkt.

Zurück zur gesetzlichen Grundlage und Aufgabe der Bahn. Die Bahnstrukturreform von 1993 regelt zum einen die Organisationsprivatisierung der Deutschen Bundesbahn in der Neugründung der Aktiengesellschaften. Art. 87 Abs.3 Satz 1 GG beinhaltet zum anderen, dass Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form geführt werden. Damit spaltet sich der Auftrag der umfassenden gemeinwirtschaftlichen Daseinsvorsorge ab und führt unmittelbar zur Kollision zwischen privilegierter Fachplanung und subsidiärer Bauleitplanung der Kommune. Der ursprüngliche Normzeck des Vorrangs der infrastrukturellen Daseinsvorsorge ist faktisch entfallen, den Planungsvorbehalt gibt es weiterhin.

Folgen.

Durch den mit dem Rentabilitätsverpflichtung zum Höchstwertverkauf verbundenen Privatisierungsauftrag sind beispielhaft in Leipzig auch die großen Bahnflächen wie HBF West, Freiladebahnhof, Bayerischer Bahnhof an private Vorhabenträger zu Bestpreisen durch die Bahntöchter veräußert worden. Dies hätte anders verlaufen können, dazu schon oben. Gerade die rechtliche Gemengelage und die daraus folgende Rechtsunsicherheit hatte noch in den 90igern bei gleichzeitigem wirtschaftlich und politisch motiviertem Handlungsdruck in vielen Fällen zu konsensualen Lösungen zwischen den Beteiligten Deutsche Bahn und Kommune geführt, z.B. im Gestalten von sinnvollen Tauschgeschäften zwischen Kommune, Bahn, Bund und Landesinteressen als Teil der Bodenbevorratung und der langfristigen strategischen Grundstückspolitik. Später hat es keinerlei weitere Abstimmungen und Verhandlungen, noch das Ziehen von Vorkaufsrechten zur Daseinsvorsorge „Wohnraum“ oder anderem gegeben. Bahn und Stadt haben sich nicht mehr konsensual geeinigt und an einem Strang gezogen, sondern sind auf Konfrontation der  Planungshoheiten gegangen.

Selbstverständlich wäre gerade bei den immensen Flächen inmitten des Herzens der Stadt Kapital notwendig, was man sich hätte am geförderten und freien Markt mit städtischen oder landeseigenen Gesellschaften zur späteren Rekapitalisierung organisieren können. Die Kommune hat kein gemeinsames innovatives Konzept mit z.B. den Förderinstrumentarien der KfW, den Möglichkeiten der Bürgschaftsbank Sachsen oder auch eines Fonds gedacht oder genutzt um den rasanten Flächenverkauf in Größenordnungen als Marktteilnehmer zu gestalten, anstatt sich auf die alleinige Planungshoheit zurückzuziehen.

Konfliktlage.

Bei der »Bauleitplanung auf Bahnflächen« geht es um die Reichweite der bauplanungsrechtlichen Möglichkeiten der Gemeinde als Akteur in den Fällen der vorlaufenden Fachplanung; konkret: wie weit reicht der Planfeststellungsvorbehalt der Bahn aus § 18 Abs. 1 AEG und die Frage ob und wenn wann und wie daneben § 29 ff. BauGB zur Anwendung kommt.

Die fachplanungsrechtlichen Zweckbestimmung der gewidmeten Anlage „Bahn“ schränkt die Planung für städtebaulich relevante Regelungen ein. Für die notwendige Abgrenzung der planungsrechtlichen Zuständigkeiten gibt es zweierlei Herangehensweisen. Der völlige Entzug der Anlage aus kommunalem hoheitlichen Einwirken als abstrakte Lösung, sog. Exemtion oder die Manifestierung als exterritorialem Gebiet. Demgegenüber steht die materielle Abgrenzung, die die Vereinbarkeitsprüfung zwischen fachplanerischen Zwängen und bauleitplanerischen Wünschen gestattet, wie das BVerwG – 4 C 48.86- zugunsten der Kommunen entschieden hat. Jedoch darf die Zweckbestimmung der Anlage nicht durch die gemeindliche Bauleitplanung ausgeschlossen werden, die objektive Vereinbarkeit beider Planungsziele muss gegeben sein.

Bei Bahnflächen, die bereits aus der Daseinsfürsorge durch Unterordnung unter den Rentabilitätsanspruch der Bahn herausgefallen waren, tritt damit keine automatische Entwidmung durch Nutzungsänderung ein, da dem subjektiven Willen der Bahn nicht die objektive Plan – Veränderung mangels Zulassungsaktes folgt. Hierauf zieht sich das EBA, das Bundesamt der Bahn regelmäßig zurück; ohne formalen Akt der Entwidmung keine zulässige Bauleitplanung. Die Bahn ist somit Hoheitsträger wie fiskalischer Marktteilnehmer zugleich.

Die Bahn müsste sich bei zweckentfremdeten Anlagen wie jeder andere Grundstückseigentümer behandeln lassen, was sie als „Sondervermögensträgerin mit eigener Fachplanungshoheit“ über die Freigabe des Vermögens in die Planungshoheit des zuständigen Belegenheitsgemeinde oftmals nicht tut. Im Gegenteil, die Entwidmung scheint oft verzögert oder ebenda als Mittel zum eigenen Zweck eines spezifischen Nutzungsinteresses zur Marktsteigerung eingesetzt.

Lösungen.

Die konkurrierenden Planungsbefugnisse, zumal auf kommunalen Territorium, das aus Art 28 GG das Selbstbestimmungsrecht der Kommune institutionalisiert, müssen aufgelöst werden um nicht zum Stillstand zu führen. Fest steht, dass der Planfeststellungsvorbehalt der Bahn (§ 18 AEG) und der baurechtliche Genehmigungsvorbehalt (Vorhabensbegriff nach § 29 BauGB) der Kommune in einem exklusiven Verhältnis zueinander stehen, der aufgelöst werden muss. So schließen die Landesbauordnungen „…. Anlagen des öffentlichen Verkehrs…Nebenbetriebe, Zubehör…“ aus der Bauleitplanung aus. Die Schnittstelle zur Anwendung Bauplanungs – und Baurechts verläuft der herrschenden Meinung nach nutzungsorientiert, sog. Separationskonzentration. Das ist stringent in den Fällen wo die Bahn nichtbetriebsnotwendige eigenständige bauliche Anlagen durch Verkauf oder Vermietung selbst geschaffen hat, bleibt aber immer schwammig, da es letztlich einer gemeinsamen oder judikativen Entscheidung und der (Teil) Entwidmung bedarf. Damit wäre der Fachplanungsvorbehalt auf die bahnrelevanten Anlagen reduziert. Es bleibt bei der Zweckbestimmung und objektiven Vereinbarkeit.

Die Zulässigkeit einer „Vorratsplanung“ für den später eintretenden Fall der Entwidmung hat das BVerwG – BVerwGE 81, 111 – ausgeschlossen, da dies eine aufschiebend bedingte Planungskonstellation ist. Dagegen spricht bei den Fällen der Aufgabe der bahnbetrieblichen Nutzung bereits die existierende faktische Funktionslosigkeit, die das Ermessen des EBA auf Erlass formalen Entwidmungsakts nach § 35 S.2 VwVfG zugunsten des hoheitlichen Zuständigkeit sozusagen auf „0“ reduziert. Ein subjektives Klagerecht steht der Kommune nicht grundsätzlich zu, doch muss sich ein dauernder Eingriff auch dauernd rechtfertigen lassen, also materiell überprüfbar sein. Daraus lässt sich ein materieller Entwidmungsanspruch im Rahmen der Verpflichtungsklage herleiten.

So muss es unter Vorliegen vorgenannter Gründe rechtlich zulässig sein, wenn die Kommune bei absehbarem Zweckwegfall im zeitlichem Zusammenhang ein Bauleitverfahren einleitet, um ihrerseits für die dann möglichen Instrumentarien bauleitplanerischen Vorgehens Herr des Verfahrens werden zu können, denn das Handeln der Bahn ist ein (erlaubter) fortdauernder Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinde und damit in ihre Planungshoheit bis zur formalen Entwidmung.