Stadtpolitik

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Transformation im Diskurs
Transformation im Diskurs

Wirtschaftsminister Brandenburg, Prof. Jörg Steinbach zur Wasserstoff Wirtschaft „Hype oder Chance“

http://ostdeutsches Energieforum 2021

Transformation und die Idee, diese Mammutaufgabe der Energiewende bildlich darzustellen, hat uns, den ausrichtenden Unternehmerverband Sachsen e.V., in die Halle 14 der Baumwollspinnerei gebracht. „From Cotton to Culture“ ist der Prozess, der die alte große Fabrik in den letzten 30 Jahren ausgemacht hat.

Den Unternehmerverband Sachsen e.V. gibt es auch seit 30 Jahren, eine Notwendigkeit der Gründerunternehmer, sich gemeinsam am neuen Markt – durchaus auch gegen die Treuhandanstalt – zu behaupten. Nicht erst jetzt erheben die ostdeutschen Unternehmerverbände für die neuen Energieformen und Möglichkeiten erneut gemeinsam ihre Stimme; mit Dank und Freude konnten wir das in einer Gesamtkonzeption erarbeiten und moderieren.

Nun zum 10. Mal das OEF an anderem Ort; bunter, jünger, komplexer, notwendiger denn je. Mit den wesentlichen Themen, die die gesamtdeutsche Politik zu den anstehenden Themen der Koalitionsverhandlungen wesentlich interessieren müssen! https://youtu.be/7f6uAlJ8RJM Wie twitterte unser MP Michael Kretschmer „der Hotspot der Energiewende“. Diese Herausforderung nehmen wir gerne an.

Wir haben in den letzten zehn Jahren viel geschafft: Angleichung der Netzentgelte, Artikulierung der Interessen des ostdeutschen Mittelstands, Austausch zwischen Politik, Energiewirtschaft und Wissenschaft! Der Diskurs muss aber weitergehen und im Jahr der Bundestagswahl wollen wir erneut die Weichen stellen. Die Transformationserfahrungen der Nachwendezeit verschaffen Ostdeutschland einen Vorteil. Wir bleiben dran!

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Boden – und Wohnungspolitik im Aufbruch

Das Erbbaurecht als natürliches Instrument von Bodenpolitik und Stadtentwicklung

Die Bodenpolitik steht ganz oben auf der Tagesordnung. Neben den in den 90zigern global mobil gewordenen „immobilen Finanzprodukten“ bleibt der Grund und Boden immobil und begrenzte Ressource, ein „shrinking space“. Dabei ist doch das aufstehende, mit dem Grund und Boden verbundene Gebäude nach dem BGB wesentlicher Bestandteil der Liegenschaft. So haben sich die Bodenpreise seit 2008 verdreifacht und verursachen in den Großstädten bis zu 70% der Anschaffungskosten.

Ohne private Investitionen sind Bund, Land und vorrangig Kommunen nicht in der Lage den stark ansteigenden Bedarfen der Bevölkerung von Wohnen bis zur Logistik Herr zu werden. Der zwischenzeitlich politisch heftig attackierte Tummelplatz der (inter-)nationalen Investoren war politisch gewollt und ist rechtlich nicht zu beanstanden. Noch schlimmer, Kommunen und der Bund haben im großem Stil zum Befüllen der Kassen das Tafelsilber veräußert. Nun besteht die Herausforderung darin, für die Bedarfe für der technischen und sozialen Infrastruktur des wachsenden Gemeinwesens in den Ballungszentren ausreichend Grund und Boden mit den verbliebenen Liegenschaften bereitzustellen.

Soziale Baulandmodelle zur Wertabschöpfung, Milieuschutz- und andere kommunale Satzungen können die negativen Folgen nur teils abstellen und nicht zurückdrehen. Das vermag nur der Zugriff auf den Grund und Boden selbst, um die unterschiedlichen Interessen mit vorhandenen Mitteln auszutarieren. Jede Gruppe, ob gewerbliche Investoren, privater oder öffentlicher Wohnungsbau, Handel, Industrie, Logistik oder Zivilgesellschaft kämpft um ihren Anteil am städtischen Boden.

Der Verkauf von Grundstücken der öffentlichen Hand kann durch Satzungsbeschluß beendet oder zumindest auf ein absolutes Minimum reduziert werden. Das bedeutet keinesfalls den Stillstand der Rechtsvergaben an solchen Grundstücken. Die Hingabe als „wesensgleiches Minus“ zum Eigentum, aber einem abgesicherten „Mehr“ als nur die Nutzung in rein schuldrechtlichen Verträgen ist das bereits im BGB seit 1919 verankerte und 2007 in das Erbbaurechtsgesetz umbenannte Erbbaurecht.

Das Erbbaurecht definiert sich dadurch, dass ein Stück Land nicht gekauft, sondern mit dinglicher Sicherung gepachtet wird. Es wird kein Anschaffungspreis fällig, sondern über zu verhandelnde 15 – 99 Jahre und sogar darüber hinaus verteilt, fällt ein jährlicher Erbbauzins an, der sich am Bodenwert orientiert. Der erbbauberechtigte Nutzer, der in ein gesondertes Erbbaurechtsgrundbuch eingetragen wird, kann somit faktisch losgelöst auf diesem Stück Land, dessen Eigentümer ein anderer, ein oder mehrere Gebäude und Anlagen errichten. Die fest verbundenen Aufbauten bleiben nach dem BGB weiterhin wesentlicher Bestandteil des Grundstücks, werden aber zur Behandlung des Sonderfalls zivilrechtlich getrennt betrachtet.

Das ist auf Grundlage der Verfassung der DDR im Zivilgesetzbuch der DDR (ZGB) mit der gesellschaftspolitischen Entscheidung, privates Eigentum nicht zulassen zu wollen, seit 1976 so generalisiert worden. Damit war es möglich, den Grund und Boden „volkseigen“ zu enteignen und dem

privaten Häuslebauer sein Hausbau auf fremder Parzelle zu ermöglichen. Die dadurch entstandenen nachwende bedingten Rechtsfolgen waren durch Übergangsregelungen auszugleichen gewesen.

Im Erbbaurecht liegt keine Änderung der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie, sondern eine geregelte Ausnahme vor. Der Vorteil des Erbbaurechts für Kommunen liegt neben dem Erhalt des Eigentums in der Gestaltungsfreiheit, die Flächen in erforderlichem Umfang bebauen zu lassen, faktisch also das gewollte Baurecht in der vertraglich zu vereinbarenden Zweckbindung zu vergeben. Die Stadtentwicklung kann so wirksam gelenkt werden. Bei Nichteinhaltung von Bauverpflichtungen kann das Grundstück durch das Auslösen des Heimfalls zurückgefordert werden. Gleiches gilt für den privaten Eigentümer; obgleich selten genutzt. Für die regional verbundenen Investoren ergibt sich der Vorteil, dass dieses Recht international durch spekulativ aktive Finanzinvestoren nicht gehandelt werden kann; enge Verzahnungen von kommunalem Interesse und regionaler Wirtschaft über übliche Vergabekonzepte werden forciert.

Ein Hemmnis für die Finanzierung und Absicherung der Geldgeber stellen aber auch für den regionalen Vorhabenträger die begrenzte Laufzeit und ebenda der Heimfallanspruch dar. Hier ist ein Umdenken der Finanziers erforderlich oder verstärkt das Einbinden der KfW und der zivilgesellschaftlich geforderten Landesbanken und territorial verpflichteten Sparkassen. Nach Auslaufen des vertraglich vereinbarten Erbbaurechts fällt das aufstehende Gebäude, da wesentlicher Bestandteil des Grund und Bodens, an den Eigentümer zurück.

Gesetzlich geregelt muss dieser mindestens die Hälfte des Verkehrswertes der Aufbauten an den Erbbauberechtigten entschädigen; je nach individueller vertraglicher Vereinbarung mehr, in keinem Fall gesetzlich weniger. Dieser Anspruch ist abtretbar, verpfändbar und als dinglich im (Erbbau-)Grundbuch absicherbar; also als Kreditsicherung einsetzbar. Gleiches gilt für den bei vertraglicher Nichterfüllung geregelten Heimfall, der neben dem Erbbaurechtsgeber an einen zu benennenden Dritten erfolgen kann.

Das Erbbaurecht ist damit ein Steuerungsinstrument. Seine Erlöse fließen in die öffentlichen Kassen und es verhindert effektiv die Bodenspekulation. Den Kommunen ermöglicht das Erbbaurecht in Zusammenarbeit mit privaten Investoren einen hohen Gestaltungsspielraum bis hin zur Einlage der betroffenen Grundstücke in gemeinnützige Stiftungen. Die Politik ist gefordert, der Exekutive für die individuell sehr weitreichenden kreativen Vertragsmöglichkeiten Mut zu machen, da eine Standardisierung für die große Flexibilität der vertraglichen Gestaltungsmöglichkeiten tödlich wäre.

Leipzig, aktualisiert aus aktuellem Anlass Leuschner Platz B Plan Verfahren am 20.02.2020

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Hier: Bahnflächen – Daseinsvorsorge und Bahnstrukturreform „Bahnhof 2020“

Leipzig – ein Abriss der Möglichkeiten

Ausgangslage.

Infrastruktur „Bahnzweck“ ist Verkehrszweck als genuine Gemeinwohlaufgabe der fachlichen Gewährleistung für den schienengebundenen Verkehr, die zur planfestgestellten und gewidmeten Fläche geführt hat. Dies ist eine vom Bundesgesetzgeber überantwortete fachplanerische Privilegierung zur optimalen Realisierung der Gemeinwohlaufgabe. Damit ist der dauernde Eingriff in die kommunale Planungshoheit erlaubt. Die Bahnflächen sind als solche gewidmet und erst durch formalen actus contrarius der Entwidmung für die gemeindliche Planung wieder frei. Demnach gilt es, den Dauereingriff in ständiger Kollusion zum Planungsrecht der selbstbestimmten Kommune nach Änderung der Zweckbestimmung von dem Bahnbetrieb gewidmeten Anlagen in ihren Belangen zu prüfen.

Durch den »Bahnhof 2000« als Geschäfts- und Kommunikationszentrum ist außerhalb der eigentlichen Daseinsfürsorge und Sicherstellung der notwendigen Infrastruktur auf „ersten Zugriff“ just an der Schnittstelle von Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung als räumlicher Gesamtplanungsauftrag Konfliktpotential zwischen Planungsauftrag und gesetzlichem Rentabilitätsauftrag der Bahn entstanden. Der Leipziger HBF war unter damals großer Bürgerbewegung mit Stuttgart, Mannheim und Hamburg einer der ersten DB Shopping Mals Deutschlands, die erste Ostdeutschlands. Man erinnere sich an die Demonstrationen wegen des Wegfalls von Gleisen und das Einbüßen des Status „größter europäischer Sackbahnhof Europas“. Hier wäre aus kommunaler Sicht bereits – ermöglicht später durch die Hebel der Gelder der Olympiabewegung – die einzigartige Möglichkeit gegeben gewesen, den Bahnhof zur optimalen Anbindung an den Schienenverkehr „Projekt deutsche Einheit“ an den Flughafen zu bringen und mit der Bahn strategisch klug diese innerstädtischen Projekte zugunsten der Stadtgemeinschaft weiter zu verhandeln wie der dazu angelegt gewesene kluge Ausbau des Flughafens in der Nordkurve. Allein: der Wille und der Mut, die durch die Möglichkeiten der Olympiabewerbung vorbereiteten Maßnahmen weiter umzusetzen, hatte nach dem 18.05.2004 gefehlt. Nun fahren die Leipziger über Halle oder Erfurt und der Flughafen ist Gepäckversand und Truppenstützpunkt.

Zurück zur gesetzlichen Grundlage und Aufgabe der Bahn. Die Bahnstrukturreform von 1993 regelt zum einen die Organisationsprivatisierung der Deutschen Bundesbahn in der Neugründung der Aktiengesellschaften. Art. 87 Abs.3 Satz 1 GG beinhaltet zum anderen, dass Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form geführt werden. Damit spaltet sich der Auftrag der umfassenden gemeinwirtschaftlichen Daseinsvorsorge ab und führt unmittelbar zur Kollision zwischen privilegierter Fachplanung und subsidiärer Bauleitplanung der Kommune. Der ursprüngliche Normzeck des Vorrangs der infrastrukturellen Daseinsvorsorge ist faktisch entfallen, den Planungsvorbehalt gibt es weiterhin.

Folgen.

Durch den mit dem Rentabilitätsverpflichtung zum Höchstwertverkauf verbundenen Privatisierungsauftrag sind beispielhaft in Leipzig auch die großen Bahnflächen wie HBF West, Freiladebahnhof, Bayerischer Bahnhof an private Vorhabenträger zu Bestpreisen durch die Bahntöchter veräußert worden. Dies hätte anders verlaufen können, dazu schon oben. Gerade die rechtliche Gemengelage und die daraus folgende Rechtsunsicherheit hatte noch in den 90igern bei gleichzeitigem wirtschaftlich und politisch motiviertem Handlungsdruck in vielen Fällen zu konsensualen Lösungen zwischen den Beteiligten Deutsche Bahn und Kommune geführt, z.B. im Gestalten von sinnvollen Tauschgeschäften zwischen Kommune, Bahn, Bund und Landesinteressen als Teil der Bodenbevorratung und der langfristigen strategischen Grundstückspolitik. Später hat es keinerlei weitere Abstimmungen und Verhandlungen, noch das Ziehen von Vorkaufsrechten zur Daseinsvorsorge „Wohnraum“ oder anderem gegeben. Bahn und Stadt haben sich nicht mehr konsensual geeinigt und an einem Strang gezogen, sondern sind auf Konfrontation der  Planungshoheiten gegangen.

Selbstverständlich wäre gerade bei den immensen Flächen inmitten des Herzens der Stadt Kapital notwendig, was man sich hätte am geförderten und freien Markt mit städtischen oder landeseigenen Gesellschaften zur späteren Rekapitalisierung organisieren können. Die Kommune hat kein gemeinsames innovatives Konzept mit z.B. den Förderinstrumentarien der KfW, den Möglichkeiten der Bürgschaftsbank Sachsen oder auch eines Fonds gedacht oder genutzt um den rasanten Flächenverkauf in Größenordnungen als Marktteilnehmer zu gestalten, anstatt sich auf die alleinige Planungshoheit zurückzuziehen.

Konfliktlage.

Bei der »Bauleitplanung auf Bahnflächen« geht es um die Reichweite der bauplanungsrechtlichen Möglichkeiten der Gemeinde als Akteur in den Fällen der vorlaufenden Fachplanung; konkret: wie weit reicht der Planfeststellungsvorbehalt der Bahn aus § 18 Abs. 1 AEG und die Frage ob und wenn wann und wie daneben § 29 ff. BauGB zur Anwendung kommt.

Die fachplanungsrechtlichen Zweckbestimmung der gewidmeten Anlage „Bahn“ schränkt die Planung für städtebaulich relevante Regelungen ein. Für die notwendige Abgrenzung der planungsrechtlichen Zuständigkeiten gibt es zweierlei Herangehensweisen. Der völlige Entzug der Anlage aus kommunalem hoheitlichen Einwirken als abstrakte Lösung, sog. Exemtion oder die Manifestierung als exterritorialem Gebiet. Demgegenüber steht die materielle Abgrenzung, die die Vereinbarkeitsprüfung zwischen fachplanerischen Zwängen und bauleitplanerischen Wünschen gestattet, wie das BVerwG – 4 C 48.86- zugunsten der Kommunen entschieden hat. Jedoch darf die Zweckbestimmung der Anlage nicht durch die gemeindliche Bauleitplanung ausgeschlossen werden, die objektive Vereinbarkeit beider Planungsziele muss gegeben sein.

Bei Bahnflächen, die bereits aus der Daseinsfürsorge durch Unterordnung unter den Rentabilitätsanspruch der Bahn herausgefallen waren, tritt damit keine automatische Entwidmung durch Nutzungsänderung ein, da dem subjektiven Willen der Bahn nicht die objektive Plan – Veränderung mangels Zulassungsaktes folgt. Hierauf zieht sich das EBA, das Bundesamt der Bahn regelmäßig zurück; ohne formalen Akt der Entwidmung keine zulässige Bauleitplanung. Die Bahn ist somit Hoheitsträger wie fiskalischer Marktteilnehmer zugleich.

Die Bahn müsste sich bei zweckentfremdeten Anlagen wie jeder andere Grundstückseigentümer behandeln lassen, was sie als „Sondervermögensträgerin mit eigener Fachplanungshoheit“ über die Freigabe des Vermögens in die Planungshoheit des zuständigen Belegenheitsgemeinde oftmals nicht tut. Im Gegenteil, die Entwidmung scheint oft verzögert oder ebenda als Mittel zum eigenen Zweck eines spezifischen Nutzungsinteresses zur Marktsteigerung eingesetzt.

Lösungen.

Die konkurrierenden Planungsbefugnisse, zumal auf kommunalen Territorium, das aus Art 28 GG das Selbstbestimmungsrecht der Kommune institutionalisiert, müssen aufgelöst werden um nicht zum Stillstand zu führen. Fest steht, dass der Planfeststellungsvorbehalt der Bahn (§ 18 AEG) und der baurechtliche Genehmigungsvorbehalt (Vorhabensbegriff nach § 29 BauGB) der Kommune in einem exklusiven Verhältnis zueinander stehen, der aufgelöst werden muss. So schließen die Landesbauordnungen „…. Anlagen des öffentlichen Verkehrs…Nebenbetriebe, Zubehör…“ aus der Bauleitplanung aus. Die Schnittstelle zur Anwendung Bauplanungs – und Baurechts verläuft der herrschenden Meinung nach nutzungsorientiert, sog. Separationskonzentration. Das ist stringent in den Fällen wo die Bahn nichtbetriebsnotwendige eigenständige bauliche Anlagen durch Verkauf oder Vermietung selbst geschaffen hat, bleibt aber immer schwammig, da es letztlich einer gemeinsamen oder judikativen Entscheidung und der (Teil) Entwidmung bedarf. Damit wäre der Fachplanungsvorbehalt auf die bahnrelevanten Anlagen reduziert. Es bleibt bei der Zweckbestimmung und objektiven Vereinbarkeit.

Die Zulässigkeit einer „Vorratsplanung“ für den später eintretenden Fall der Entwidmung hat das BVerwG – BVerwGE 81, 111 – ausgeschlossen, da dies eine aufschiebend bedingte Planungskonstellation ist. Dagegen spricht bei den Fällen der Aufgabe der bahnbetrieblichen Nutzung bereits die existierende faktische Funktionslosigkeit, die das Ermessen des EBA auf Erlass formalen Entwidmungsakts nach § 35 S.2 VwVfG zugunsten des hoheitlichen Zuständigkeit sozusagen auf „0“ reduziert. Ein subjektives Klagerecht steht der Kommune nicht grundsätzlich zu, doch muss sich ein dauernder Eingriff auch dauernd rechtfertigen lassen, also materiell überprüfbar sein. Daraus lässt sich ein materieller Entwidmungsanspruch im Rahmen der Verpflichtungsklage herleiten.

So muss es unter Vorliegen vorgenannter Gründe rechtlich zulässig sein, wenn die Kommune bei absehbarem Zweckwegfall im zeitlichem Zusammenhang ein Bauleitverfahren einleitet, um ihrerseits für die dann möglichen Instrumentarien bauleitplanerischen Vorgehens Herr des Verfahrens werden zu können, denn das Handeln der Bahn ist ein (erlaubter) fortdauernder Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinde und damit in ihre Planungshoheit bis zur formalen Entwidmung.