Real Estate „Monopoly mit Bürgers Territorium“
aufgefrischt aus der Serie: Gedanken zu Strategien in der Stadtpolitik – Immobilienwirtschaft und Gemeinwohl
Die Bodenfrage und deren historische Herkunft, Rechtsfolgen, Beispiele und Handlungsoptionen
Gedankensplitter
Aus aktuellem wohnungs- und energieinfrastrukturellem Anlass stellen wir uns wieder und wieder die Frage, was der Gesetz- oder kommunaler Satzungsgeber tun muss und lassen sollte oder die Exekutive schon längst hätte machen sollen oder besser unterlassen sollte. Wild geht es her zwischen Bundes, föderal-landesgesetzlichen und kommunalen Notwendigkeiten. Dabei ist es ausschließlich die Kommune, die in Art. 28 GG das Recht auf Selbstbestimmung verfassungsrechtlich verankert hat. Das ist gut und sinnhaft, denn die Gestaltung des Fleckes auf dem sie leben, sollen die Bürger vor Ort übernehmen. In unserer repräsentativen Demokratie wählen sie dazu ihren Vertreter im Stadt- Kommunal- oder Kreistag, dies ersetzt ebenda das Bürgerbegehren, resp. bündelt es in dem gewählten Repräsentanten (siehe dazu auch kommunale Wohn – und Planungsmacht“), dies gilt der besonderen Betrachtung, die diesen Rahmen sprengen würde.
Zurzeit wird extrem viel Geld gedruckt und „irgendwie verteilt“, geflickt, aber nicht weitsichtig strategisch gehandelt. Die Tagespresse überschlägt sich mit Mitteilungen vorrangig aus Wirtschafts- und Finanzressorts, die dritte Gewalt in Form des obersten Gerichts hat dem Gesetzgeber zuletzt die Grunderwerbssteuer um die Ohren gehauen, war beim COVID Urteil milde (man kann auch sagen zu milde und nachlässig) und wird sich mit vielen Vorhaben im Nachgang wiederum beschäftigen müssen, sei es das Bürgergeld, die Entlastungspakete oder die kalte Progression (jeder Regierungspartei ihres).
Es geht auch in der aktuellen Krise, die sich mit gefühlt allen Weltkrisen überlagert, doch immer und immer wieder um die Bodenfrage. Der ist nämlich endlich, nicht vermehrbar wie das liebe Geld. Diese Frage, nein: Aufgabe stellt sich in allen Lebenslagen und Vorhaben, der technischen und sozialen Infrastruktur, den öffentlichen und privaten Bauten und dem Wohnen für diejenigen Menschen, die nicht Eigentümer eines Grundstücks oder eines Teils davon sind, den Mietern oder sonstigen (legalen oder illegalen) Besitzern also. Erstaunlicherweise wird die Finanzierung des Staates in seinen Kernkompetenzen Justiz und Exekutive – vor allem und bei Letzterem auch nur möglich – kommunal nicht diskutiert, ebenso wenig wie die Wesentlichkeit der sozialgesellschaftlichen Notwendigkeit einer Lösung in der nunmehr globalen Welt – doch dazu später.
Um es vorweg zu nehmen, letztlich ist es die Antwort auf eine rechts – historische und -philosophische Frage, um die bereits jeher gestritten wird, wobei das Grundgesetz von 1949 in Art 14 GG verfassungsrechtlich das Recht am Privateigentum garantiert, aber als Verpflichtung die Richtung vorgibt: Eigentum muss auch dem Allgemeinwohl dienen, sog. Sozialbindung des Eigentums.
Liberté, Égalité, Fraternité – Die Freiheit der französischen Revolution und 60 Jahre später der Deutschen Märzrevolution – dann der Rheinbund, Sachsen und Napoleon – Schon vor dem Code civil oder „Code Napoleon“ hatte die Französische Revolution im privaten Eigentum die persönliche Freiheit, Grundlage unserer Bodenordnung, verdingt im BGB von 1901 als privates Recht auf Grund und Boden mit dem Zweck und Anspruch der Altersvorsorge und dem Erbe innerhalb der Familie postuliert. Wir wissen, es ist über die Jahrzehnte ganz praktisch anders gekommen.
Also streiten wir weiter um die Möglichkeiten, das Geschehene mit den Bedarfen des Eingetretenen zur Deckung zu bringen, zumal in den Ballungszentren.
Auch die sozialistische Überführung ins Volkseigentum mit der Zuordnung eines Rechtsträgers durch das Zivilgesetzbuch der DDR hat -wie wir gelernt haben- diesen Wiederspruch nicht zufriedenstellend auflösen können. An den Folgen kranken die kompakten Innenstädte wie Leipzig heute noch, indem in den Citylagen kaum bürgerliches Familieneigentum vorherrscht, was sich durch die privaten in der Stadt lebenden Eigentümer in der Stadtgesellschaft engagiert, sondern primär die „mobile“ Immobilie der Glückskinder der Immobilienbranche, wobei erstere auch fleißig anspruchsvoll geworden sind. Durch immer flotteres Drehen der Immobilie, die schon vom Wortsinn nicht mobil sein sollte, es als Warenwert und Finanzprodukt aber ist, ist der gegangene Weg vorprogrammiert gewesen.
Doch auch diese Analyse und Diskussion ist so alt wie die alte Bundesrepublik, wobei die Projektentwickler erst mit der Wiedervereinigung und dem „Machen von Lage“ auch und gerne auf der grünen Wiese und die Finanzprodukte erst im Rahmen der mit Wiedervereinigung fast zugleich aufgeprallten Globalisierung entstanden sind. So war alleine der Bodenwert aller bundesdeutschen Grundstücke ohne Projektentwickler und Globale Finanzprodukte in dem Ausmaß von der Währungsreform bis in die 70ziger um zehn Milliarden DM gestiegen gewesen, ein Gewinn für knapp 1.3 % der Bevölkerung. Daraus entsprang Handlungsbedarf, zunächst das Städtebaufördergesetz, eines der Instrumentarien der seinerzeit modernen Stadtplanung. Die Stadtentwicklung von heute, die die Bedarfe der komplexen Stadtgesellschaft betrachtet wie zurzeit aller Orten in der Erstellung von komplexen integrierten Stadtentwicklungskonzepten, gab es noch nicht. Stadtplanung steuert jedoch schon immer im Rahmen der Bauleitplanung im Wesentlichen die Bodennutzung im Gemeindegebiet.
Das ist ein Ansatz für eine wirkungsreiche Überarbeitung des Umgangs mit den Bodenressourcen, dem wirkungsvollen Zusammenwirken der verschiedenen Disziplinen von Wirtschaft und Stadtplanung, nicht zu vergessen Finanzexperten wie seinerzeit mit Kosenamen bedachte „Heidelberger Professoren“ oder wilde junge Parteistreiter, heute ältere Vorsitzende in konservativen Kreisen, mit vereinfachten Denkmodellen zum Steuerrecht – die immer noch nicht oder zu wenig vonstattengeht; hier sind die Experten im Städte- und Gemeindetag genauso gefordert wie die Stadtplanungsverbände und die Juristentage. Hier muss dringend zur Wahrung des sozialen Friedens auch disruptiv geforscht und gedacht werden.
Schon seinerzeit hatte der deutsche Juristentag die zivilrechtliche Entflechtung des wesentlichen Bestandteils des Gebäudes vom Grund und Boden diskutiert um den Anspruch der Vorsorge und nicht der Gewinnmaximierung zu stärken. Der Vorstoß scheiterte mangels politischer Mehrheit, das BGB ändern zu wollen. Entstanden war ja auch schon 1901 das Erbbaurecht – im Volksmund fehlerhaft als Erbbaupacht bezeichnet – was diese wesentlichen Bestandteile zerlegt in wirtschaftlich getrennte Einheiten: Grund und Boden und aufstehendes Gebäude werden systemisch getrennt. Die Vergabe eines Rechts am Grundstück wird an die Dauer seiner vorab definierten Nutzung gebunden und fällt danach an den Eigentümer, der es bleibt, zurück. Eventuelle Wertzuwächse werden ausgeglichen. Dieses Instrument war um die Jahrhundertwende in Kommunen und Kirchen das Mittel zur Bewahrung des Eigentums der öffentlichen Hand; Tafelsilber verkaufte man nicht. Durch die finanzierende Bankenbrille einer schlechteren Absicherung des Erbbaurechts entstand jedoch „Eigentum zweiter Klasse“, obwohl die ErbbauRVO dies ausdrücklich anders formuliert. Die Kommunen beugten sich, statt weiterhin entsprechende Satzungen mit Zweckbindungen voranzutreiben. Häuslebauer wollten das Volleigentum, nicht das „wesensgleiche Minus“.
Ein ganz praktischer Blick in unsere jüngste gemeinsame Geschichte nach der Wiedervereinigung mag auch für kreative Denkprozesse herhalten! Sogenannte einigungsbedingte Rechtsfolgen (Rechtsfolgen auf Grund der gesetzlichen Regelungen des Einigungsvertrages zwischen der DDR und der Bundesrepublik Deutschland, die zum 03. Oktober 1990 aus zwei Staaten einen machten) mussten hüben wie drüben und bis in alle Welt, wegen der zu Unrecht auch jüdischen Enteigneten seit 1935 ausgeglichen werden. Es ging damit nicht nur um die Betrachtung von Grund und Boden nach Trennung der vier Besatzungszonen in zwei politische Systeme, einerseits die durch die SMAD (sowjetische Militäradministration) befehligte und andererseits die drei westliche besetzten Zonen – britisch, französisch und amerikanisch, sondern um die Aufarbeitung des Bodeneigentums seit Beginn des Dritten Reiches, was oft in Vergessenheit gerät. Ein Gesetzeswerk übrigens, was für die Herausforderung, die gemeistert werden musste außerordentlich gelungen ist!
So hatten wir in den 90ziger Jahren etliche Sonderfälle von Bodenpflege, Nutzung und Rückgabe zu betreuen. Es waren restitutionsbehaftete Grundstücke, die in der endgültigen Eigentümerschaft nach zwei Diktaturen noch nicht durchentschieden waren, es teils erst dieser letzten Jahre sind, die es zwischenzeitlich treuhänderisch durch die öffentliche Hand zu verwalten oder zum Ermöglichen von Investitionen zu veräußern galt. Hier haben Instrumente wie besondere Vertragsgestaltungen mit allen Beteiligten, das stadtpolitische „Haushalten“ als Möglichkeit des Kümmerns bis zur Eigentumsentscheidung gegen meist unentgeltliche Nutzung und vieles mehr wie besondere Besitzüberlassungsverträge zur Interimsnutzung bis zur Entscheidung funktioniert. Sogenannte „politisch wirksame“ Grundstückseigentümer wie die Deutsche Bahn, die Stadt, die Treuhand Liegenschaftsgesellschaft als Tochter der ungeliebten Treuhandanstalt (übrigens Gewächs der Modrow Regierung), der Bund und das Land haben sich an einen Tisch gesetzt und sinnvolle gemeinsame Entwicklungen vorangetrieben. Die Veräußerung von großvolumigen bebaubaren vormals Eisenbahnflächen an einen privaten Dritten, zudem nicht Eigentümer, sondern letztlich Fondsmanager mitten in der Stadt strategisch günstig zwischen City und Altem Messegelände gelegen wäre seinerzeit nicht vonstattengegangen. Der rechtliche Rahmen ist positiv gestaltet worden, sicher immer mal mit Entscheidungen, die vielleicht bei bestem Willen ermessensfehlerhaft sein konnten, aber das haben Entscheidungen so an sich und zur Korrektur ist der Rechtsstaat da.
Bleibt aktuell Dreierlei zu tun:
1. Nach aktualisierter Analyse ist die vorhandene Werkzeugkiste ausreichend und strategisch klug zu nutzen und flankierend die Gesetzeslücken und Bedarfe anzugleichen durch die den digitalen Umständen angepasste Gesetze und Verordnungen gerade im Abgabenrecht und/ oder entsprechenden kommunalen Satzungserlassen. Zudem sollten wir für die Analyse des Übels und des sozialen Sprengstoffs der Ressourcenknappheit festhalten, dass das Monopoly der Spekulation nicht alleine Bodenordnungspolitik ist, sondern zum allergrößten Teil der Finanz – und darin aufgegangen, der Immobilienwirtschaft als Instrument der Geldpolitik – zum Opfer gefallen ist. Das heißt wiederum, dass der Hebel der kommunalen und nationalen Wirkmechanismen alleine zu klein ist. Dabei gilt es das Gebot des freien Marktes mit Augenmaß und Rechtsgebot zu wahren und zugleich das Wohl der Stadtgesellschaft nicht aus dem Auge zu verlieren.
2. Es gilt den Wert des Bodens an sich und dessen Funktion durch das Handeln der Akteure in deren Auswirkungen zu definieren. Die Wertschöpfung eines Produktes findet meist in der Hand einiger Weniger statt. Wer schafft Werterhöhung von Grund und Boden und wer schöpft den Wert? Daraus sind vorhandene Denkmodelle zu nutzen und neue zu entwickeln, wie das Gemeinwesen zusammen mit den Eigentümern in die Wertschöpfung gesetzt werden kann.
Zu Beginn muss natürlich differenziert werden zwischen kommunalen, Landes- und Bundesmöglichkeiten einerseits und den verschiedenen Arten der Eingriffsmöglichkeiten durch den Staat in der (faktisch leider kaum noch sozialen) Marktwirtschaft. Da sind zum einen die Steuern, Gebühren und Abgaben oder die eigenen fiskalischen Finanzinstrumente der öffentlichen Hand wie das Höchstgebotsverfahren bei der Veräußerung von insbesondere städtischen Grundstücken, wo die Kommune wie ein Privater – also nicht hoheitlich, sondern fiskalisch – agiert. Der Höchstgebotsverkauf wurde und wird immer noch vorrangig angetrieben zum Füllen der Kassen durch die städtischen Haushälter und Kämmerer und kann nur durch starke Wirtschafts- und Liegenschaftspolitiker abgewehrt werden. Damit macht Kommune Markt und zwar als Treiberin.
Alternativen sind wie oben erörtert erprobt: die Vergabe von Erbbaurechten oder das Vorantreiben der politischen Willensbildung für Konzeptvergaben zu bestimmten Zwecken unter Transparenzkriterien für die möglichst nur zeitweise Verwertung des öffentlichen Eigentums.
3. Es steht den Kommunen die gesamte Bandbreite des verwaltungsrechtlichen öffentlich – rechtlichen Handelns, gerne in der vorrangig wertschöpfenden Immobilienwirtschaft auch „Folterinstrumente“ des BauGB, der Stadtentwicklungspolitik genannt, zur Verfügung, seien es besondere städtebauliche Einschränkungsinstrumentarien oder auch ein schlichtes Vorkaufsrecht. Dieses wird oft auf Grund mangelnder finanzieller Ressourcen und dem Veto des Kämmerers nicht ausgeübt oder allzu schnell ohne Ermessensausübung auch der Art und Weise, der Lage und des Inhaltes eher am vermeidlich sicheren „mildesten Mittel“ (keine Ermessensausübung) des vorgeblichen Eingriffs austariert als am gesetzlich definierten „mildesten Mittel“. Hier sollte über neue Formen der Erwerbsmöglichkeiten mit öffentlichen Finanzhäusern und/oder Privaten zu konzeptionell- transparenten Bedingungen nachgedacht werden. Die Wertabschöpfung kann so aufgeteilt werden. Jedoch nicht nur dies, auch die Klaviatur der Abgabenpolitik kann einfallsreich sein. Schon lange gedachtes, aber nie eingesetztes Instrument war z.B. die Wertsteigerungsabgabe zur Kompensation der hoheitlichen Aufgaben, denn Steuern und Abgaben zahlen die Bürger nicht nur für die technische, sondern auch die rechtliche und verwaltungsrechtliche Infrastruktur, was oft vergessen werden will. Der sozial – liberale Vorstoß der Abschöpfungsabgabe sollte ebenso an der politischen Mehrheit scheitern.
Ein Planungswertausgleich oder ähnliche Vorschläge sind bisher an der Einigung ob der Bemessung gescheitert, denn was gilt es zu besteuern und die Beantwortung der Frage wer Steuergläubiger sein soll. Letzteres ist wohl einfach zu beantworten, die planungsgebende Gemeinde als territoriale Hoheitsmacht und kommunales Gemeinwesen. Die Bebauung hat der Eigentümer mit eigenem oder geborgtem Geld investiert.
Dies geschieht mangels Finanzierungsfähigkeit aus Sicht der Banken in den frühen 2000der Jahren heute gerne in Form von Mezzaninkapital „Startkapital von Privaten“, was den vulgären Reichtum bei einigen wenigen bündelt und so systemisch dann wieder die öffentlichen Kreditinstitute an diese Geldgeber bindet. Die Investition in Beton, Glas, Holz macht den Grundstückswert aber letztlich nicht alleine aus, gibt doch erst das auf Planungsgrundlage eines Bebauungsplans mit Planreife nach § 33 BauGB und anschließender Baugenehmigung nach § 34 BauGB entstehende Baurecht dem Boden den Wertsprung. Diesen Sprung hat das Gemeinwesen erarbeitet, der Souverän, also sollte daraus auch der entsprechende Anteil der Wertschöpfung entstehen.
Eine Gebühr für die Tätigkeit der Verwaltung für einen Vorbescheid oder einen endgültigen Bescheid ist wie ein Entgelt für eine Leistung einzustufen, eine Wertschöpfung muss wie ein Erfolgshonorar einen höheren Leverage haben. Bei Entstehung der Wertsteigerung hätten dann alle Beteiligten Spaß am Erfolg, denn der Unternehmer hat nicht die Vorfinanzierungsbürde und das Gemeinwesen ungleich mehr in der Kasse oder auch – immobil gedacht – am Grund und Boden.
Das, was bisher geschehen ist, das ist fürwahr nicht unbemerkt und ungewollt begleitet durch die Kommunen geschehen (lassen). Die Aufgabe die sich seit jeher stellt ist doch, diese reine Spekulation – nicht das Geschäft an sich – mit dem endlichen Boden zu verhindern und die Investitionen für das Gemeinwohl zu steigern. Das ist der politische Auftrag, der so seit vielen Jahren in vielen Städten gar nicht funktioniert hat, da es noch nicht einmal eine strategische Liegenschaftspolitik gab noch aktuell gibt oder eine solche Entwicklung ebenda mangels Sachverstand oder mangels politischem Willen oder beidem nicht möglich oder gewollt war. Das „outsourcen“ in städtische Tochtergesellschaften um zumindest die Umsatzsteuer optionieren zu können hat manche Immobiliengesellschaft geschaffen, die zumal mit den freien Kräften am Markt konkurriert und sie nicht über eine gemeinwohlverträgliche Schnittstelle abfedert.
Natürlich muss die Immobilienwirtschaft mit der Entwicklung, dem Erwerb, dem Bau/der Renovierung und der Vermarktung ihr Geld verdienen und es ist völlig legitim, bestehende z.B. steuerrechtliche Möglichkeiten auszunutzen, wie das begehrte sog. „RETT-Blocker“-Modell (Real Estate Transfer Tax) . Solches machen sich insbesondere die „Alles-oder-Nichts-Regelungen“ bei Kapitalgesellschaften – also keine Zurechnung von mittelbaren Beteiligungen bei Quote <95 % und die „sachenrechtliche Betrachtung“ bei Personengesellschaften – zu Nutze. Der Gesetzgeber hat reagiert, die Gesetzesänderung gilt seit dem 7. Juni 2013 und setzt quasi auf das bisherige System auf, ohne dieses allerdings zu beseitigen oder komplett neu zu strukturieren.
Solange es jedoch so immer noch möglich ist, bei kleinster Anteilseigenschaft und Veräußerung des Projektes deshalb ebenda keine Grunderwerbssteuer zahlen zu müssen oder bei zeitlicher Trennung von Erwerb und Bebauung und Städte zu Höchstpreisen verkaufen und nicht ihrer öffentlichen Daseinsvorsorge nachkommen, müssen wir uns nicht wundern. Auch im RETT Blocker Modell wird der BFH entscheiden, vorgelegt bereits 2013, (Az. II R 21/12).
Nicht zu vergessen sei der Souverän selbst. Solange der Bürger selbst sich nicht durch andauerndes Eigenengagement im Sinne des Gemeinwesens und nicht nur in den wenigen Wahlzyklen mit Kreuzchen einbringt, sich in seiner Kommune zu kümmern, darf er sich in der Mehrheit nicht wundern, wenn die politische Meinung ohne ihn stattfindet.
Die Anmerkung an dieser Stelle darf erlaubt sein – ein liberaler gut funktionierender Rechtsstaat braucht wie der politische Diskurs Zeit – ob im Asylrecht, in den Sozialgesetzen oder der Bodenordnung. Nicht zu vergessen ist dabei, dass es immer Individuen geben wird, die dies auszunutzen wissen ohne gleich eine eigene Industrie darzustellen; aber was bitte ist der Preis für eine daraus resultierende Einschränkung?
Also muss das Ziel sein: politischer Diskurs, Expertenwissen aus Stadtentwicklung, Wirtschaft, Finanz – und Immobiliensachverstand sammeln, Machbarkeiten methodisch sauber erarbeiten und dafür politische Mehrheiten schaffen. Auch nichts Neues! Warum tun wir es nicht aber es ist doch nie zu spät!
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Anette Ehlers www.anette-ehlers.de www.ucm-leipzig.com
Seit der Schulzeit ist Anette Ehlers unternehmerisch und politisch aktiv. Die Wiedervereinigung rief die studierte Juristin aus Paris von der internationalen Industrie in die sächsische Verwaltung. Von Land- und Stadtverwaltung in diversen Managementaufgaben ging Ehlers in die eigene Selbstständigkeit – initiierend und beratend, effizient und strategisch – von Interimsmanagement über strategische Beratung in Wirtschaft, Politik und Verwaltung bis hin zu eigenen Start-ups. Aus allen Blickwinkeln und Tätigkeiten verfügt Ehlers über ein (inter-)nationales Netzwerk und vielfältige Expertisen, die sie zu einer erfahrenen Generalistin machen. Sie ist Rechtsanwältin, Moderatorin, Mediatorin, Journalistin, Autorin und engagierte Macherin . Seit 2019 ist sie im Ehrenamt mit Leidenschaft Vizepräsidentin des Unternehmerverbandes Sachsen.
Ehrenamt
Unternehmerverband Sachsen www.uv-sachsen.org, Vizepräsidentin (seit 2019)
Stv. Vorsitzende der FU Kreisverband Leipzig
Stv. Vorsitzende des OV Mitte der CDU Leipzig
Mitgliedschaften
Verband der Baumediatoren http://vdbauimm.de/
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Frauen in der Immobilienwirtschaft www.immofrauen.de
Verband deutscher Unternehmerinnen www.vdu.de
Club International www.club-international.de
DAV, Deutscher Anwalts Verein www.dav.de
Rechtsanwaltskammer Sachsen www.rak-sachsen.de